Schengenavtalen

Schengen-avtalen er en avtale opprinnelig inngått i 1985 mellom fem av EUs medlemsland om avskaffelse av grensekontroll for personer. Den omfatter i dag 26 europeiske stater. Norge og Island sluttet seg til samarbeidet i 2001.

Schengen er navnet på en liten landsby helt sør i Luxembourg hvor grensene mellom Frankrike, Luxembourg og Tyskland møter hverandre. Her undertegnet den 15. juni 1985 representanter for fem europeiske land en avtale som skulle ha som formål å avskaffe grensekontrollen for personer mellom disse landene. Schengen er senere blitt et fellesbegrep for det samarbeid som finner sted mellom en rekke europeiske land med sikte på både å redusere grensekontrollen for personer og å utarbeide felles retningslinjer for blant annet visum og asyl.

Schengen-avtalen av 1985 ble inngått av Belgia, Frankrike, Luxembourg, Nederland og Tyskland. Avtalen er senere fulgt opp av Schengen-konvensjonen av 19. juni 1990. Denne konvensjonen gir nærmere regler om den praktiske gjennomføringen av samarbeidet. Samarbeidet trådte formelt i kraft 26. mars 1995. Samarbeidet omfatter nå i alt 22 av EUs 27 medlemsland. England og Irland har valgt å stå utenfor den delen av samarbeidet som omfatter opphevelse av grensekontrollen. Heller ikke alle de nye medlemslandene deltar fullt ut i samarbeidet ennå.

Det opprinnelige Schengen-samarbeidet var et samarbeid utenfor EUs institusjoner. Schengen-samarbeidet var derfor utenfor EUs felles lovgivning og var et vanlig mellomstatlig samarbeid hvor beslutninger måtte vedtas ved enstemmighet. Etter hvert ønsket imidlertid flere land å ta del i arbeidet med å åpne grensene, og i Amsterdam-traktaten i juni 1997 vedtok statslederne i de 15 EU landene at Schengen-samarbeidet skulle bli en del av EU.

Innbyggerne i de nordiske landene er nært knyttet til hverandre gjennom et historisk, kulturelt og til dels språklig fellesskap. Dette fellesskapet har ført til at de nordiske landene i mer enn 40 år har hatt en felles pass- og reisefrihetsordning. Dette samarbeidet kalles i det daglige den nordiske passunionen. Da det ble klart at Danmark, Finland og Sverige ønsket å delta i Schengen-samarbeidet skapte dette usikkerhet om fremtiden til den nordiske passunionen. Spørsmålet ble diskutert av landenes statsministrer på et møte i Reykjavik i 1995. Statsministrene ble enige om at den nordiske passfriheten var best tjent med at også Norge og Island ble med i Schengen-samarbeidet. Norge undertegnet en samarbeidsavtale om dette den 19. desember 1996, og denne ble godkjent av Stortinget 9. juni 1997.

Mens Schengen-landene forhandlet med Island og Norge, gikk utviklingen videre innen EU, og da statslederne i juni l997 vedtok å integrere Schengen-samarbeidet i EU ble det nødvendig med nye forhandlinger med Island og Norge. Videreutvikling av Schengen-regelverket ville nemlig etter Amsterdam-traktaten skje etter vanlig EU-prosedyre. De nye forhandlingene ble sluttført vinteren 1998/99 og den nye Schengen-avtalen ble godkjent av Stortinget 26. april 1999. Den nye avtalen avløser dermed avtalen fra 1996. Det islandske Alltinget godkjente avtalen i mars 2000.

For å sikre Island og Norge deltakelse i Schengen-samarbeidet er det opprettet et fellesorgan hvor Island og Norge og samtlige av Unionsrådets medlemmer (herunder også Irland og Storbritannia) skal delta. Fellesorganet skal behandle alle typer Schengen-saker. Norge har talerett i Fellesorganet. Vedtak som gjelder for Schengen-området vedtas av EU-medlemmene i Rådet. Norge godtar vedtaket i etterkant.

Kjernen i Schengen-samarbeidet er avskaffelse av personkontroll ved indre grenser. Folk trenger ikke lenger å vise passet ved grensene, men man må likevel ha med seg gyldige identifikasjonspapirer for andre anledninger. Avskaffelsen av passkontrollen gleder også for innbyggere av tredjeland. Dette betyr i praksis at en reisende som kommer fra det amerikanske kontinent via Island vil bli passkontrollert på Keflavik og deretter kan reise fritt i 24 europeiske land - 22 EU-land samt Island og Norge. Kontroll skal foretas både ved innreise og utreise fra Schengen-området.

Fjerning av grensekontrollen betyr ikke at sikkerhetskontrollen på flyplasser forsvinner. Flyselskaper kan kreve identifikasjonspapirer i forbindelse med ombordstigning i fly.

Dersom hensynet til den offentlige orden eller statens sikkerhet krever det, kan det enkelte land for et begrenset tidsrom gjeninnføre kontrollen. En slik tidsbegrenset gjeninnføring av grensekontrollen skal skje i samråd med de øvrige Schengen-landene. Likeledes kan det enkelte land ut fra sin egen nasjonale lovgivning foreta kontroller i grensenære områder. Dette foregår vanligvis i form av stikkprøvekontroller.

Det er verd å merke seg at varekontroll ikke omfattes av Schengen-samarbeidet. Dette reguleres innen EU av reglene om det indre marked og tollunionen, og mellom EU og EØS-landene Island, Liechtenstein og Norge hovedsaklig av EØS-avtalen. De norske reglene om avgiftsfrie kvoter på alkohol m.v. vil fortsatt gjelde og tollvesenet vil fortsatt ha adgang til å foreta kontroll av håndbagasje.

Etter hovedreglene i Schengen-konvensjonen skal passering av de ytre grensene skje ved godkjente grenseoverganger og innenfor deres åpningstid. Ved større overgangssteder vil det være døgnåpent. Ved passering av den ytre grense skal de nasjonale myndigheter foreta en identitetskontroll av alle som passerer grensen og i tillegg foreta en grundigere kontroll av tredjelandsborgere, dvs. personer som ikke er statsborgere i Schengen-land. For disse vil det bli kontrollert om vedkommende har gyldig visum dersom han/hun kommer fra et visumpliktig land og om vedkommende har tilstrekkelige midler til opphold og reise. Det skal også kunne kreves opplysninger om oppholdets formål. Det vil videre bli foretatt en kontroll mot Schengen-landenes felles database for å kontrollere om vedkommende er ettersøkt for straffbare handlinger m.v.

Personer som tilfredsstiller innreisevilkårene og som har fått innvilget et ”Schengen-visum” har rett til å oppholde seg innenfor Schengen-området i inntil tre måneder. Opphold ut over tre måneder krever oppholdstillatelse. Schengen-landene skal også utføre kontroll ved utreise fra Schengen-området. Denne kontrollen har imidlertid lavere prioritet enn innreisekontrollen. Svalbard og en del europeiske territorier utenfor det europeiske fastland omfattes ikke av Schengen-samarbeidet.

Passasjerer på fly fra tredjeland skal gjennomgå personkontroll ved den første internasjonale flyplassen de kommer til i et Schengen-land. Deretter vil de slippe ytterligere personkontroll så lenge de beveger seg innen Schengen-området. Det samme prinsippet gjelder for kontroll av skipstrafikken. Således vil ikke ferjetrafikk mellom Norge og Danmark, Sverige og Tyskland bli underlagt personkontroll. Kontrollen vil imidlertid bli opprettholdt for ferjer mellom Norge og England.

Etter Schengen-konvensjonen forplikter deltakerlandene seg til å harmonisere sin visumpolitikk. Visum er en innreisetillatelse som vanligvis gis ved påtegning i vedkommendes pass. Schengen-landene har utarbeidet en felles liste over stater der borgere ikke er visumpliktige og en tilsvarende for land der borgere er visumpliktige til samtlige Schengen-land. Island og Norge må som Schengen-medlemmer harmonisere sine lister med resten av Schengen-landene. Listen over stater med visumplikt kan endres av EUs Unionsråd (EUs ministere).

Schengen-samarbeidet innebærer forenklinger for visumsøkere ved at et innvilget standardvisum vil være gyldig i alle samarbeidslandene.

Det er utarbeidet et standardvisum som er gyldig i alle Schengen-land, og en person som har fått et slikt standardvisum kan reise og oppholde seg fritt i samtlige Schengen-land så lenge visumet er gyldig. Et standard visum kan utstedes for opphold i inntil tre måneder.

Standardvisum er inndelt i følgende undergrupper:

Reisevisum som gjelder for en eller flere innreiser, forutsatt at et uavbrutt opphold eller flere påfølgende opphold samlet ikke overstiger tre måneder for hvert halvår regnet fra datoen for første innreise.

Transittvisum som gir innehaveren rett til til å reise gjennom Schengen-landenes territorium til et tredjeland.

Lufthavntransittvisum gir utlendinger som er underlagt spesiell visumplikt adgang til å passere en lufthavns internasjonale transittsone i forbindelse med flybytte på en internasjonal flygning.

Gruppevisum er et visum for gjennomreise eller for et opphold på inntil 30 dager utstedt til en gruppe.

Etter Schengen-konvensjonen kan det i visse tilfelle utstedes et nasjonalt visum som bare har gyldighet i det landet hvor det er utstedt. Slik utstedelse kan blant annet skje på humanitært grunnlag.

Standardvisum utstedes av Schengen-landenes diplomatiske eller konsulære myndigheter. Visum skal i prinsippet utstedes av det land som som er reisens bestemmelsessted, men kan også utstedes av et annet Schengen-lands stasjon dersom landet ikke har noen diplomatisk eller konsulær stasjon på stedet. For utstedelse av visum skal det innkreves et gebyr. Et standardvisum vil som hovedregel gi innehaveren rett til reise og opphold innen alle Schengen-landene i den perioden visumet gjelder for.

Europa har lange tradisjoner for å ta i mot mennesker som flykter på grunn av krig eller forfølgelse i sitt hjemland. På grunn av en økende andel asylsøkere siden begynnelsen av 1990-tallet har EU-medlemslands begynt å utvikle en felles asylpolitikk. De første tiltakene ble innført gjennom Schengen-samarbeidet. Et eksempel er etablering av felles regler om hvilke land som skal ha ansvar for en asylsøknad (Dublin konvensjon av 1990, erstattet i 2003 av Dublin-forordningen). Amsterdam-traktaten som trådte i krat i 1999 gir EU en sterkere rolle i asyl- og innvandringspolitikken. Utviklingen mot et felles europeisk asylsystem kan deles inn i to faser. Den første fasen angår utviklingen mot felles minimumsstandarder og ordninger knyttet til asylpolitikken. Den andre fasen av systemet vil føre til felles asylprosedyrer i EU.

Arbeidet med behandling av asylsøknader ble mer effektivt med innføringen av Eurodac-databasen i 2003. Denne databasen inneholder fingeravtrykk av alle registrerte asylsøkere i EU, slik kan man fastslå om en person har søkt asyl i et annet medlemsland.

I tilegg til et felles europeisk asylsystem er det utarbeidet et regionalt beskyttelsesprogram (Regional Protection Programme) i EU for flyktninger og asylsøkere.

Fordi kriminelle grupper kan utnytte nedbyggingen av personkontrollen ved grensen, fant Schengen-landene det nødvendig å inngå et forpliktende politisamarbeid. Målet er å bekjempe organisert kriminalitet som narkotikahandel, menneskesmugling, våpensmugling og økonomisk kriminalitet. Det såkalte Schengen informasjonssystem (SIS) er et viktig hjelpemiddel i dette arbeidet.

SIS består av elektroniske dataregistre for utveksling av informasjon mellom de ansvarlige myndigheter i medlemslandene. Systemet består av nasjonale registre som opprettes og drives av de enkelte land og med et teknisk støtteapparat i Strasbourg. I registeret er det adgang til å registrere opplysninger i forskjellige kategorier om personer som er ettersøkte for straffbare handlinger, forsvunne personer, vitner osv. Registrering av personlige opplysninger må ikke være i strid med Europarådets personvernkonvensjon. Videre er det adgang til å registrere forsvunne motorkjøretøyer, våpen, blankodokumenter, identitetspapirer og nummererte pengesedler.